从平度事件到晋宁事件,征地惨案的共性思考

作者:黄艳 来源:北京在明律师事务所 发布时间:2014-10-22 10:26:32 点击数:
导读:2014年3月21日,山东青岛平度市凤台街道杜家疃村的农田里发生一起惨案:四名负责值守看地的村民被堵在帐篷里,帐篷四周被浇上了汽油点燃,一名63岁的村名被当场烧死,其他三名村民不同程度烧伤。惨案发生后,“平度征…

2014321日,山东青岛平度市凤台街道杜家疃村的农田里发生一起惨案:四名负责值守看地的村民被堵在帐篷里,帐篷四周被浇上了汽油点燃,一名63岁的村名被当场烧死,其他三名村民不同程度烧伤。惨案发生后,“平度征地拆迁”在舆论界沸腾,其个中内幕在万众瞩目下牵引而出……

20141014日,云南昆明晋宁县晋城镇富有村内,因当地泛亚工业品商贸物流中心项目强行征地,数百名村民抗强征与数百着警服持警盾人员发生激烈冲突,期间共造成8人死亡和18人受伤严重后果,催泪器、警盾等大量警用装备被村民缴获。该群体性突发事件再一次引发社会大众对征地纠纷的广泛关注。

间隔不远的平度事件与晋宁事件,宣示着强征土地引发的群体事件正处于不断升级的危险局面,前一起悲剧事件的发生并未引起世人的警醒和制度式的防范于未然,只是沦为了后一起群体性事件的注脚。此时此刻,必须直视征地拆迁中的利益相对面相互仇恨彼此撕裂的苗头,发现其中共性的问题,进而以逻辑学的方式从制度层面去纠正扭曲的现实。

◇共性一:背后的土地财政思路

所谓土地财政,是指一些地方政府依靠依靠增量土地创造财政收入。简单地说,就是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。这种创收属于预算外收入,又叫第二财政。在很多地方,第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入60%以上。

第二财政不仅数额惊人,更具有“自收自支”的诱人特性。在我国长期缺乏收支规范与审计监督机制的特殊发展阶段,第二财政对于地方政府的诱惑力可想而知。为最大程度创造土地财政,地方政府最核心的做法便是运用公权力和专政机关力量,强制征收集体所有或其它用途的土地,然后以招拍挂方式将土地使用权进行出让。在这一过程中,土地已经商品化,从纯利润的角度上说,为降低“生产成本”,处于产业高端的地方政府和大开发商便有了寻租的可能,联合对土地原权利人群体进行压价,压价过程中,一旦产生矛盾,便动用行政强力或违法放任雇佣暴力压制矛盾。这样的套路必然使各地强行征地矛盾有增无减,事实上,亦是如此。

◇共性二:征收合法性严重欠缺

集体土地征收项目,须严格遵从《物权法》、《土地管理法》、中纪办[20118号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》、国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》、国办发[2004]46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等的规定,严格做到“六大注意”:

其一,严格执行农村征地程序:①由市县级国土资源部门在村级范围内发布预征地公告;②由市县级国土资源部门联合乡镇政府征询村集体经济组织与村民的意见,如果村集体经济组织或村民提出了不同意见,市县级国土资源部门应当记录在案,并告知其有权提出听证申请,以及依法组织听证;③由市县级国土资源部门会同土地所有权人(一般为村集体经济组织或村民)、土地使用权人(如土地承包经营者,不要求集体经济组织成员身份)展开实地调查,将调查情况现场填制成登记表,登记表须经土地权利人确认并签字;④由市县级国土资源部门依征地规模向国务院或省级人民政府提交“一书四方案”,进行征地申报审批;⑤获得征地批准文件后,由市县级国土资源部门在村级范围内发布正式征地公告;⑥由市县级国土资源部门在村级范围内发布征地补偿安置预案公告;⑦由市县级国土资源部门将公告后的征地补偿安置预案,连同村委会、村民或其他权利人的不同意见及采纳情况一起,报本级人民政府审批;⑧市县级人民政府批准征地补偿安置方案后,并报省国土资源厅备案;⑨由市县级国土资源部门组织土地权利人持集体土地使用权证、土地承包合同等凭证办理土地补偿登记;⑩在征地范围内具体展开征地与补偿工作。任何单位、个人不得僭越法律规定强行收地。

其二,做好征地补偿工作。征收集体土地及地上附着物、构筑物、建筑物的,须给予相对权利人合理补偿,落实“两个保障”的原则——权利人原有生活水平不降低、长远生计有保障。任何单位、个人不得拖欠、截留、挪用征地补偿款。

其三,先补偿安置后收地拆迁。征地涉及拆迁问题的,必须先安置后拆迁

其四,政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准,以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动,更不得随意动用公安民警参与强制征地拆迁

其五,在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上的房屋拆迁补偿应当参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

其六,严禁任何单位和个人采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式逼迫征地拆迁。

然而,实践中的征地很难经得住前述六大注意事项的考究。有的地方以“模拟征收”、与村委会签订租赁协议或“绿色通道”等方式,在未取得土地征收批准文件的情况下即开始圈地、占地;有的地方不依法发布预征地公告、征地公告、征地补偿安置方案公告等法定公告内容,不依法入户进行实地调查登记、被征地农民的签字由一两个村干部全部代签,亦不召开过相关的村民会议以让其表达意见,以至于被征地农民往往对征地一事一无所知,整个征地手续全由地方政府一手完成、单方决策;有的地方先谈征地,后谈补偿;有的地方层层克扣补偿款或将补偿款化整为零分多次发放;有的地方无视中央三令五申采取株连拆迁、暴力逼迁……

征收项目合法性上的“先天不足”,往往是被征收人无法信服征收、进而抵触征收的根本原因所在。毕竟,在人们权利意识逐渐萌发的当代,即使是国家、即使是公共利益,也不能想当然地一味走“拿来主义”,而应当将子丑寅卯向人们阐释清楚,带动征收双方以理性的思维模式对待征收。否则,单纯以暴力推动征收,将不可避免地催生“以暴抑暴”的互害型动迁结局。

◇共性三:征收补偿标准争议重大

土地是农民赖以生存的基础,一旦土地被征收,农民们便永远失去了土地,很多人亦失去了生计来源。“走出农田根本就没有稳定的工作机会,家庭收入也几乎断绝”不仅是晋宁县晋城镇富有村被征地农民的心声,也是全国各地失地农民的心声。相较于这种“失去”,人们得到的是有限的征地补偿。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

根据前述规定,我国现行土地征收补偿标准确定方式系年产值倍数法。年产值是农作物产量与价格的函数,其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响,而与被征地的区位等地价因素无关。而与此同时,土地征收的发生很大程度取决于被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等因素,与土地年产值的关联性并不明显。如此一来,征地补偿的确定游离于土地市场价格之外,失地农民无法参与土地征收后的增值分配,而产值倍数法确定的补偿标准又远远不足以解决被征地农民的长远生计。这种失衡是征地双方就补偿问题产生争议的症结所在。

另外,由于《土地管理法》赋予了地方政府在确定产值倍数时较大的自由浮动决定,而地方政府本身又作为利益参与方分享土地征收的利益,故其往往按照最低标准给予补偿,甚至连法定的最低标准也达不到,如此一来,显失公平的补偿标准在各地征收实务中极为常见。

再者,法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。实践中,地方政府在计算补偿费和补助费时,基本是按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值,没有或较少顾及到现在的城郊农村经营的农业己经不是传统意义上的农业,而集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业,土地的产出已经完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此,这样形成的土地补偿额自是不能反映被占耕地本身的实际产出价值,而是严重低于客观产出值。

中央一再强调的“失地农民长远生计有保障”、“保障失地农民不降低生活标准”的“两个保障”之要求,地方政府在不同程度压低补偿标准,甚至对被征地农民进行“掠夺式”征收,实则正是令被征地人最关心的两个“保障”虚置,从而引发生存权益受到侵犯的被征收人的抵制。很多个案中,被征地人拒绝签订补偿安置协议腾地搬迁的根本原因亦正是无法接受偏低的补偿安置标准。

无论是平度事件,还是晋宁事件,抑或是其他已发生或正在发生的、未走入公众视野的征地“血拆”事件,后果都是惨烈的,在被征地人、项目建设方、地方政府三方之中,没有谁是“赢家”。这种“三输”模式的形成乃至扎根,与社会发展的非均衡性、社会变迁带来的行政权扩张以及被治理者与日俱增的复杂性不无关联。这种盘根错节的关系,在根本上决定了根治“三输”模式既需要急效机制,又需要长效机制:一方面要严肃推进现有法律规范的适用,严厉打击地方政府有法不依、选择性执法,确立并落实行政机关违法“长官负责制”,实实在在地提升违法成本,以威慑违法者;另一方面,则应当从征地补偿安置这个大课题上充分调研,完善《土地管理法》,在立法技术成熟的情况下颁布实施不动产征收专项法律,从制度层面理顺土地征收及补偿安置的科学性、合理性。(文/黄艳)


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