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江苏拆迁系列——中国关联征收第一案
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作者:黄艳  来源:  阅读:

【事实概要】

江苏省扬州市高邮市XX生态园毗邻京杭大运河,位于古镇界首。2008年,因界首镇人民政府为促进经济发展对外招商引资,高邮市人张怡(化名)、李迪忠(化名)与界首镇人民政府签订土地承包合同,承包了界首镇龙翔村600亩农地,用于发展高效农业,承包期限为25年。后张怡、李迪忠建立起高邮市XX生态园,将传统农业引向现代、生态、环保、绿色、科研等方向发展。

20094月,中共界首镇委员会、界首镇人民政府评选XX生态园创建人张怡、李迪忠为“界首镇首届十佳青年创业之星”。

20099月,江苏省葡萄协会评选XX生态园参选的夏黑葡萄为江苏省第三届中山杯优质葡萄(早熟品种)评比大赛银奖。

几年来,XX生态园区一直走在扬州高效农业蔬果种植行业的前沿,更在生态园基础之上开办起高邮市XX果蔬专业合作社、扬州XX农产品销售专业合作联社以及近十家苏和农副产品平价直销店,在推进现代有机农业、促进农民合作社开展规模化、平抑和稳定物价等方面均产生了重要的积极影响。

20133月,XX生态园被告知划入了某省道扬州段改扩建工程项目的征地拆迁范围。此后,政府找到业主协商征地拆迁补偿,但因双方在征收面积、补偿标准上问题差异较大,未达成一致意见——政府方面提出省道经过生态园区占地面积共计35亩,故按照35亩对业主进行补偿。但是业主认为,省道虽只占用35亩,却拦腰切断了共计200亩的葡萄园的供水和供电,使该部分葡萄园无法继续生产经营,应当由政府打包征收。

201310月,界首镇人民政府向高邮市人民法院提起民事诉讼,要求解除XX生态园所涉土地承包合同。张怡、李迪忠为维护自身合法权益,遂委托了著名拆迁维权律师杨在明以及北京在明律师事务所律师黄艳、宋晓峰进行法律救济。

【办案掠影】

办案第一辑:兵来将挡,巧化解约危机

镇政府的解约起诉无疑是釜底抽薪之举,一旦法院支持,那么,张怡、李迪忠将被推入征收补偿的边缘地带。经验丰富的杨在明律师与黄、宋二律师对此深以为然,遂及时展开了应对工作。

经审查材料,三律师发现镇政府起诉的被告仅张怡一人,遂巧妙运用了第三人诉讼制度,以李迪忠之名义向高邮市人民法院提交了《第三人参加诉讼申请书(有独立请求权)》,在申请书中,代理律师指出:界首镇人民政府要求解除合同并无法律依据:

其一,《农村土地承包法》第三十五条明确禁止发包方在承包期内单方面解除承包合同,界首镇人民政府作为本诉所涉宗地的发包方,在承包期限内单方面要求解除承包合同的做法显然违反该法律规定;

其二,土地承包合同属于民事合同的一种,受《合同法》约束。依据《合同法》第九十三条、第九十四条的规定,在合同当事人未就解除合同协商一致,合同亦未约定解除权行使条件的情况下,合同只能基于不可抗力致使合同目的落空、一方违约致合同目的落空、一方拒绝履行主要债务等法定情形解除。本案中,张怡、李迪忠与界首镇人民政府之间的土地承包合同已经如约履行了五年,不存在任何协商解除、依约定解除、法定解除的情形,故界首镇人民政府的合同解除主张毫无依据。

《第三人参加诉讼申请书(有独立请求权)》的有法有据、言之凿凿,令聪明的法官决定不趟浑水,置身事外,而镇政府的解约诉讼也就此被束之高阁起来……

办案第二辑:洞悉矛盾,智破公益征收危机

2013129日,界首镇人民政府出具《证明》,称“经镇、村协调新建一条道路”,该公益事业建设“需占用XX生态园四分承包地”,要求张怡、李迪忠交出部分承包的土地(35亩)。后,经张怡、李迪忠代理律师函告界首镇人民政府《物权法》第一百三十条、第一百三十一条、《农村土地承包法》第二十六条、第二十七条均明文禁止发包人在承包期限内调整或收回承包地,并且《土地管理法》第六十一条亦规定,乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用土地而征占承包地的须获县级以上地方人民政府批准,界首镇人民政府才迫于无奈地停止了收回承包土地的违法行为。

办案第三辑:妙用相对论,叫停“群众斗群众”

20131225日至20141月中旬,界首镇人所周知的社会人员陆某每日带领一到两名当地老、病村民串到生态园区内实施阻挠园区工作人员上班、生产作业的恶劣行为,前后撕毁园区内6座蔬菜大棚冬季保温薄膜,掀开19座蔬菜大棚的冬季保温薄膜,直接导致生态园内蔬菜种植大棚区生产设施受到严重破坏,工人无法正常上班,并致使大棚内种植的莴苣、豌豆苗、大蒜、大白菜等蔬菜品种大规模冻死,直接经济损失高达几十万元。在此过程中,陆某多次声称闹事的原因系XX生态园不配合修路工程。

更蹊跷的是,每次违法破坏园区生产经营及财产行为发生后,张怡、李迪忠均及时拨打110电话报警,出警警员每次并不对陆某的行为进行控制、追责,反而要求张怡、李迪忠前往镇政府协商解决。原来,这是一场“发动群众斗群众”的逼迁闹剧。

见惯了逼迁风雨的杨在明等三位律师瞬即向高邮市公安局、界首镇派出所发出书面立案申请,要求将涉嫌触犯破坏生产经营罪的相关人员抓捕归案。在公安机关方面作壁上观了一段时间之后,三位律师以委托人之名向高邮市人民法院提起诉讼,要求确认公安机关不履责违法。该“诉讼危机”令公安机关瞠目结舌,后者随后采取了居中调停的补救办法,最终向张怡、李迪忠保证不会再发生破坏生态园经营及财产的违法行为。

办案第四辑:楚歌四合,未能抵挡的野蛮强拆

20141月下旬起,针对XX生态园的逼迁情势愈发严峻起来,一方面,有动迁负责人找到张怡、李迪忠说先让修路,后谈补偿;另一方面,张怡、李迪忠则开始陆续接到身份不明人员的恐吓电话,威胁称不尽快签订协议,二人的人身和财产将有危险。迫于这双重压力,张怡、李迪忠曾多次与镇里负责人商谈,但双方始终不能就打包征收达成一致意见。

2014410日清晨5时许,野蛮强拆终究还是来了,200名身形彪悍的人带领大型机械对XX生态园园区内进行大规模强制拆迁,毁坏园区内40亩地、地上种植物葡萄树3800棵、桃树50棵以及包括水泥杆、地锚、钢丝缆、防鸟网、镀锌铁丝、电缆线、电箱、防护网等在内的附属设施若干,致使业主遭受重大财产损失近400万元。而业主及其家属在阻挡非法强拆的过程中更遭到强拆人员的殴打。

面对非法强拆行径,业主按照律师的叮嘱及时报警,但后者声称是业主与政府之间的问题,他们管不了,只能召集双方谈话。后相关方面负责人找到业主,要求业主“面对现实,不要抗争”、“不要走法律途径维权,先让省道项目施工两天”。然后,就核心的补偿问题,相关方面仍然表示只同意就40亩土地及地上物进行补偿。

办案第五辑:激流勇进,守地维权大作战

张怡、李迪忠在心痛之余,亦知晓野蛮强拆事件的不可逆转性,二人思来想去,计上心来,花重金雇了几台大型挖机,屹立于省道修建毕竟地带,毕竟,土地承包合同还在,土地亦未经合法征收——原来,201312月至20141月,张怡、李迪忠代理律师通过政府信息公开程序、行政复议程序获知,涉案省道项目系单独选址建设项目,该项目征地报批工作目前仍然停留在国务院审查阶段,未取得征地批准文件——那么,张怡、李迪忠二人合法的土地使用权仍然存在!

在委托人进行背水一战的自力救济之同时,杨在明、黄艳、宋晓峰三位律师也展开了环环相扣的法律救济“四部曲”:①以高邮市政府为被申请人,向扬州市人民政府提起行政复议,请求确认2014410日发生的恶性非法暴力强拆事件之不利法律后果由市政府承担,因为根据委托人长期以来收集、保留的证据,市政府与该事件之间的因果关联不能切断;②以高邮市公安局为被告,向高邮市人民法院提起行政诉讼,请求确认被告于2014410日非法强拆时间发生过程中有警员在现场,但并未依法履行保护公民人身财产安全的职责构成违法不作为;③向江苏省国土资源厅申请查处涉案省道项目在尚未取得征地批准文件情况下征收集体土地的违法行为,依法追究相关责任人的法律责任,并将书面查处结果给予张怡、李迪忠。后在江苏省国土资源厅未履行相应职责的情况下,代理律师又以江苏省国土资源厅为被告,向南京市中级人民法院提起行政不作为诉讼;④向江苏省扬州市交通运输局申请查处涉案省道项目在未取得公路建设项目施工许可证即动工建设的行为,责令停止施工,依法追究相关建设单位、施工单位及负责人的法律责任,并将查处结果书面告知张怡、李迪忠。

一张合法性审查的大网逐渐向省道项目收紧,而与此同时施工方又只能避开张怡、李迪忠放置的挖机施工,道路始终无法通行。此刻,无言的对抗胜过任何有声的哭诉……

20147月下旬,张怡、李迪忠开始被频频约谈,最终,其200亩园区打包征收的意愿被征收方认可、接受,并获得了理想的征收补偿。中国首例关联征收的成功案例就此诞生。

【律师说法】

关联征收目前并未写入我国的土地征收或房屋征收法律制度之中,但在一些法治文明已经较为发达的国家和地区则应经成为法律规范的要求。在实践中,有时会遇到如下一种情况:A地块被列入征收范围,临近A地块的B地块却在征收范围之外。A地块征收之后的用途,使得B地块的原用途丧失。例如,AB地块原本都用做居民区,但A地块被征收后用于机场建设、核电厂修建,无疑B地块的居住用途将大打折扣甚至完全丧失。这种情况下,征收单位有义务征得B地块范围内不动产权利人的同意,一并将B地块予以征收。这种征收模式就是“关联征收”的常规体现。

笔者曾经于2010年年底参与撰写《不动产征收与搬迁法(草案)》的起草与定稿,在该草案的第十一条第二款即设置了关联征收的内容——征收行为导致被征收土地的周围地块丧失原使用价值的,经不动产权利人同意的,应当一并予以征收。该草案曾于2011年两会期间由两个地方人大常委团作为议案提交。结合本案来看,在我国的不动产征收法律制度中实有必要引入关联征收制度。如果有法律规范的指引,张怡、李迪忠或许无需大费周章去争取自身合法权益的实现。


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